Cập nhật Kinh tế vĩ mô: Sự mất cân đối trong đầu tư công ở lĩnh vực hạ tầng điện và giao thông

Nguồn: HSC

Sự mất cân đối trong đầu tư công ở lĩnh vực hạ tầng điện và giao thông

 

 

Tóm tắt

• Nền kinh tế Việt Nam đang gặp những thách thức do nhu cầu xuất khẩu thấp và thị trường BĐS suy yếu, khiến GDP có khả năng không đạt được mục tiêu tăng trưởng 6,5% trong năm 2023. Việc đẩy mạnh đầu tư công vào cơ sở hạ tầng giao thông được kỳ vọng sẽ thúc đẩy tăng trưởng trong 6 tháng cuối năm.
• Đầu tư khu vực tư nhân vào ngành điện và giao thông cho thấy bức tranh trái chiều, khi đầu tư theo hình thức PPP cho giao thông vận tải giảm trong khi đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án điện tái tạo tăng mạnh.
• Nguồn cung điện tại các KCN phía Bắc thiếu ổn định có thể là trở ngại trong việc thu hút vốn FDI mới. Chính phủ cần xây dựng một khung giá linh hoạt phù hợp với điều kiện thị trường nhằm khuyến khích các dự án năng lượng trong tương lai.

Đầu tư công có dấu hiệu tăng tốc

Nền kinh tế Việt Nam đang gặp những thách thức do nhu cầu xuất khẩu thấp và thị trường BĐS suy yếu, khiến tăng trưởng GDP có khả năng không đạt mục tiêu 6,5% trong năm 2023 của Quốc hội. Chính phủ đã đẩy mạnh đầu tư công – chủ yếu cho cơ sở hạ tầng giao thông, với mục tiêu xây dựng thêm 2.000km cao tốc trước năm 2025 – điều này được kỳ vọng sẽ thúc đẩy tăng trưởng trong 6 tháng cuối năm 2023.

Trong vài năm qua, đầu tư của khu vực tư nhân vào ngành điện và giao thông (chiếm lần lượt khoảng 60% và 35% tổng đầu tư toàn xã hội cho từng lĩnh vực) cho thấy bức tranh trái chiều. Đầu tư tư nhân theo hình thức đối tác công tư (PPP) vào lĩnh vực giao thông sụt giảm do những rào cản pháp lý và tài chính trong luật PPP và các văn bản liên quan. Tuy nhiên, đầu tư tư nhân vào ngành điện tái tạo tăng trưởng mạnh nhờ chính sách hỗ trợ các dự án điện mặt trời và điện gió của Chính phủ.

Đầu tư vào ngành điện: Phân tích cụ thể

Do nguồn cung điện giữa miền Bắc và miền Nam thiếu cân bằng, khả năng tự cân đối cung cầu điện của hệ thống điện miền Bắc đang giảm dần, chủ yếu do phụ thuộc nhiều vào thủy điện (hiện đang chịu ảnh hưởng nghiêm trọng do hiệu ứng El Nino) và nhiệt điện. Hệ thống điện miền Bắc thiếu các dự án đầu tư mới, nhưng Chính phủ đã phê duyệt Quy hoạch điện 8 để giải quyết tình trạng này.

Trong dài hạn, HSC cho rằng đầu tư vào lĩnh vực điện tái tạo (và các dự án điện khí LNG) sẽ tiếp tục tăng lên. Việt Nam cần đẩy mạnh đầu tư vào ngành điện; cụ thể, đầu tư dự kiến đạt hơn 11,5 tỷ USD mỗi năm trong giai đoạn 2021-2030 và tăng lên hơn 20 tỷ USD mỗi năm trong giai đoạn 2031-2050. Việt Nam đặt mục tiêu đến năm 2023, điện khí LNG chiếm 14,9% tổng nguồn cung điện cả nước, nhưng tiến độ thực tế còn chậm do bất đồng về giá điện và các yếu tố khác. Để khuyến khích các dự án năng lượng, cần đưa ra một khung giá linh hoạt hơn và phù hợp với điều kiện thị trường. Trong khi đó, nguồn cung điện thiếu ổn định tại các KCN phía Bắc đang đặt ra thách thức lớn cho vùng trong ngắn hạn.

Đầu tư công phân bổ không đều giữa ngành điện và giao thông

Nền kinh tế Việt Nam đang gặp những thách thức do nhu cầu xuất khẩu thấp và thị trường BĐS suy yếu. Do đó GDP có khả năng không đạt được mục tiêu tăng trưởng 6,5% của Quốc hội. Tuy nhiên, trong báo cáo cập nhật kinh tế gần nhất, HSC dự báo GDP trong 6 tháng cuối năm 2023 tăng 6,1% so với cùng kỳ, so với mức tăng chỉ 3,7% so với cùng kỳ trong 6 tháng đầu năm 2023, theo đó chúng tôi dự báo tăng trưởng GDP đạt 5,0% trong năm 2023.

Trước tình hình kinh tế khó khăn, Chính phủ đã đưa ra nhiều chính sách hỗ trợ nhằm kích thích nền kinh tế, chủ yếu thông qua thúc đẩy nhu cầu trong nước và đẩy mạnh đầu tư công.

Trong năm 2023, Chính phủ đã thông qua ngân sách đầu tư công cao hơn 38% so với kế hoạch năm 2022 (Bảng 2). Nếu không bao gồm giai đoạn đại dịch COVID-19 bùng phát, tỷ trọng đầu tư công trong GDP dự kiến sẽ đạt mức cao nhất kể từ năm 2009.

Trên thực tế, vốn giải ngân hàng tháng trong nửa đầu năm 2023 đã cải thiện đáng kể và đà tăng được kỳ vọng sẽ tiếp diễn trong nửa cuối năm (Bảng 3).

Trái với tình trạng suy yếu của thị trường BĐS, ngành xây dựng đã ghi nhận mức tăng trưởng ấn tượng 7,1% trong Q2/2023 (Biểu đồ 4) - mức tăng trưởng trong Q2 cao nhất kể từ năm 2019 - nhờ đẩy mạnh giải ngân vốn đầu tư công trong những tháng gần đây. Theo đó, HSC dự báo đóng góp từ tổng tích luỹ tài sản cố định tăng 2,6 điểm phần trăm trong năm 2023, so với mức 2,2 điểm phần trăm ghi nhận trong năm 2022 (Biểu đồ 5).

Đây là thời điểm thích hợp để đánh giá những đóng góp quan trọng của đầu tư công cho nền kinh tế. Trong 5 năm qua, trong khi đầu tư công cho ngành điện giảm so với tổng vốn đầu tư đã phân bổ, đầu tư công cho hạ tầng giao thông vận tải cho thấy sự cải thiện (Biểu đồ 6).

Nguyên nhân là do chiến lược của Đảng và Chính phủ nhằm đẩy mạnh đầu tư công cho cơ sở hạ tầng, đặc biệt trong nhiệm kỳ của Thủ tướng Phạm Minh Chính (bắt đầu từ năm 2021). Cụ thể, Việt Nam dự kiến xây dựng thêm 2.000 km cao tốc trước năm 2025, mở rộng đáng kể so với chỉ 1.000 km cao tốc hoàn thành trong 2 thập kỷ 2000- 2020 (Mời xem: Khởi công 12 dự án cao tốc Bắc-Nam, ngày 2/1/2023, Việt Namplus) (Biểu đồ 7).

Đồng thời, đầu tư khu vực tư nhân vào hạ tầng giao thông vận tải - đặc biệt thông qua hình thức PPP – cho thấy sự sụt giảm (Biểu đồ 8). Trong một hội thảo gần đây, theo đại diện của Bộ Tài chính, dù luật PPP đã được ban hành và triển khai trong năm 2021, chưa có hợp đồng PPP mới nào được ký kết kể từ thời điểm đó.

Việc chưa có hợp đồng PPP mới nào được ký kết từ năm 2021 cho thấy sự bất cập của luật PPP và các văn bản liên quan, như quy định tỷ lệ vốn nhà nước tham gia không quá 50% tổng mức đầu tư dự án, cũng như cơ chế chia sẻ doanh thu giữa doanh nghiệp dự án PPP và Nhà nước. Do đó, cần rà soát kỹ lưỡng, sửa đổi và bổ sung cơ chế tài chính để thúc đẩy đầu tư PPP trong tương lai.

Trong khi đó, tỷ trọng của đầu tư khu vực tư nhân vào ngành điện đã tăng mạnh, đặc biệt đối với điện tái tạo (Biểu đồ 9). Việc Chính phủ triển khai Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg, Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg nhằm khuyến khích các dự án điện mặt trời và Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg hỗ trợ các dự án điện gió đã tạo ra sự bùng nổ đầu tư vào lĩnh vực điện của Việt Nam, chủ yếu từ các NĐT tư nhân. Điều này đánh dấu sự thay đổi lớn so với trước đây khi NĐT chính trong các dự án năng lượng và phát triển cơ sở hạ tầng là các tập đoàn và tổ chức nhà nước.

Áp lực lên nguồn cung điện miền Bắc trong mùa hè

Việt Nam đang đối mặt với nắng nóng khắc nghiệt hơn trong mùa hè dưới tác động của hiệu ứng El Nino. Nhu cầu tiêu thụ điện tăng cao đang gia tăng áp lực lên hệ thống điện miền Bắc. Sản lượng tiêu thụ điện đã tăng khoảng 6% trong tháng 5 và tháng 6 so với tháng 4 (Biểu đồ 10).

Tiềm năng phân bố của các nguồn điện tái tạo không đồng đều, tập trung ở khu vực miền Trung và miền Nam, đặc biệt là Nam Trung Bộ, Tây Nguyên và Nam Bộ. Ngược lại, đầu tư và xây dựng nhà máy nhiệt điện còn gặp nhiều thách thức, đặc biệt đối với nhà máy nhiệt điện than truyền thống sử dụng vốn nhà nước.

Trọng tâm của Quy hoạch điện 8 là hạn chế phát triển các dự án nhiệt điện than mới. Thay vào đó, Quy hoạch hướng đến chỉ tiếp tục triển khai các dự án nhiệt điện than đã được phê duyệt trong Quy hoạch điện 7 điều chỉnh và hiện đang thi công. Trong số 6 dự án này, có 2 dự án ở miền Bắc là dự án Na Dương II và An Khánh - Bắc Giang.

Do phát triển nguồn cung điện giữa miền Bắc và miền Nam không đồng đều, khả năng tự cân đối cung cầu điện của hệ thống điện miền Bắc đang giảm dần, chủ yếu do phụ thuộc nhiều vào thủy điện và nhiệt điện.

Lưu ý, sản lượng tiêu thụ điện tại khu vực miền Bắc tăng trưởng nhanh nhất trong 3 miền, tăng trưởng bình quân 9,1%/năm trong giai đoạn 2016 - 2020 (theo số liệu tháng 5/2023 của Viện Năng lượng Việt Nam). Tuy nhiên, sản lượng điện tăng trưởng thấp hơn so với sản lượng tiêu thụ điện, chỉ tăng trưởng 4,7%/năm. Trên phạm vi cả nước, tốc độ tăng trưởng sản lượng điện trong 3 năm qua cũng giảm xuống dưới mức 5%/năm từ mức tăng 10%/năm trước đại dịch COVID-19 và không theo kịp tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế.

Theo đó, nguy cơ hệ thống điện miền Bắc không đáp ứng được nhu cầu phụ tải trong mùa khô ngày càng tăng, không chỉ trong năm nay mà cả trong trung hạn do tính chất chu kỳ và thiếu hụt các nhà máy điện mới. Vấn đề này càng trở nên cấp bách hơn khi cơ cấu sản xuất điện năng toàn quốc chủ yếu phụ thuộc vào nhiệt điện than (47%) và thủy điện (24%) (Biểu đồ 11).

Tuy nhiên, trong dài hạn, điều này tạo ra cơ hội đầu tư mới vào các dự án điện tái tạo và điện LNG, đã được thông qua trong Quy hoạch điện 8 (Bảng 12).

Việt Nam sẽ tiếp bước các nước trong khu vực như Thái Lan, Singapore và Philippines trong việc phát triển điện khí LNG kết hợp với các loại năng lượng điện khác.

Theo Quy hoạch điện 8, Việt Nam đặt mục tiêu điện khí LNG sẽ đạt công suất lên tới 22,4GW vào năm 2030, đủ cung cấp điện cho 20 triệu hộ gia đình và chiếm tỷ trọng 14,9% tổng công suất toàn hệ thống phát điện quốc gia.

Tuy nhiên, giữa kế hoạch đề xuất và tiến độ thực tế vẫn tồn tại những chênh lệch đáng kể. Theo một khảo sát gần đây của Reuters, nhà máy điện đầu tiên ở miền Bắc sử dụng khí nhập khẩu do Tokyo Gas phát triển, dự kiến chưa thể đi vào hoạt động cho tới nửa cuối năm 2027.

Giá điện vẫn là vấn đề chính. Hiện tại, Việt Nam là một trong những quốc gia có mức giá điện cho cả doanh nghiệp và hộ gia đình thấp nhất trong khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (Biểu đồ 13). Điều này khiến việc đầu tư vào các dự án điện trở nên kém hấp dẫn hơn.

Bất đồng liên quan đến giá điện đã cản trở đáng kể kế hoạch phát triển điện khí LNG và điện gió, khiến nhiều trang trại điện gió bị ngắt kết nối với lưới điện trong một thời gian dài.

Theo HSC, để thúc đẩy các dự án năng lượng trong dài hạn, cần có một khung giá linh hoạt hơn và phù hợp với điều kiện thị trường. Gần đây, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đã điều chỉnh tăng 3% giá bán lẻ điện bình quân từ tháng 5/2023. Trong tháng 7, Bộ Công Thương cũng đã công bố dự thảo sửa đổi Quyết định 24/2017 về cơ cấu điều chỉnh giá bán lẻ điện bình quân để lấy ý kiến rộng rãi. Theo dự thảo này, EVN sẽ tiếp tục được điều chỉnh giá bán điện bình quân theo quý, từ 3% đến dưới 5%, dựa trên biến động của chi phí đầu vào.

Tuy nhiên, trong thời gian tới, Việt Nam vẫn đối mặt với nguy cơ các doanh nghiệp FDI sẽ xem xét lại kế hoạch dịch chuyển sản xuất sang Việt Nam, đặc biệt tại các KCN phía Bắc (Bắc Ninh và Bắc Giang), chủ yếu do nguồn cung điện thiếu ổn định làm giảm lợi thế cạnh tranh về giá của các KCN này (Biểu đồ 14).

Việc tăng cường nguồn cung điện ở miền Bắc càng trở nên cấp bách hơn trong dài hạn khi nguồn cung BĐS công nghiệp mới chủ yếu thuộc khu vực này, sau khi Nghị quyết số 39/2021/QH15 về quy hoạch sử dụng đất quốc gia giai đoạn 2021-2030 được thông qua vào ngày 13/11/2021 (Bảng 15).

Thay cho lời kết, chúng tôi xin trích dẫn phát biểu gần đây của phó chủ tịch EuroCham Việt Nam khi trả lời phỏng vấn cho Reuters trong tháng 6: "Bộ Công Thương nên hành động ngay để bảo vệ vị thế công xưởng sản xuất đáng tin cậy cho các công ty toàn cầu của Việt Nam", đồng thời cho rằng việc cắt điện đã làm gián đoạn nghiêm trọng các hoạt động sản xuất công nghiệp.